论英国赛马产业发展经验对海南赛马业的启示

2020-07-29 18:54:15 来源：海南外经律师事务所 童永滨 /罗娜 作者：gl 点击：

　　 摘要 赛马产业作为一项传统而又极具吸引力的竞技运动，能否在我国得以顺利发展，一直备受瞩目。英国的赛马行业已经趋于规范化、稳定化，成为绝大多数赛马国家和地区效仿的对象，海南赛马业的发展也避免不了学习先进的“西方经验”，但建立建成还应当注重与本土实际情况相结合，致力于形成“发展有规划、监督有保障”的特色管理模式。

　 关键词 英国;赛马产业;自贸港;公益

　　2018年4月15日实施的《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》中明确鼓励海南发展沙滩运动、水上运动、赛马运动等项目，打造国家体育旅游示范区，探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩。”吸引了国内众多关注赛马及经济发展项目的投资者与消费者。而海南暨建省30周年之际，建设自由贸易区(港)的新形势、新环境下，赛马产业能否作为海南的新兴产业打造出一张崭新名片，取决于政策环境、经济发展水平、项目实施难度等诸多因素。学界现有的研究主要集中在国外赛马的历史介绍以及各国发展该产业优势价值，对于当前我国发展该产业需要注意的现实问题及发展模式却鲜有深究。我们必须清醒地认识到赛马产业发展的必要性和任务的艰巨性，不能因为国外的成功经验，在没有针对我国国情及省情的了解与分析的基础上盲目肯定赛马产业的前景。综上，结合英国发展赛马业的相关经验，如何在我国构建出一条适宜长久发展、广受群众认可的赛马产业运行模式，进而对国家的财政、税收、公益项目大有裨益，是本文探讨的重要议题。

　　一、英国赛马业发展概况及相关经验

　　英国赛马的历史悠久，被称为“国王的运动”。赛马业在英国是仅次于足球业的第二大体育产业。[①]2012年的经济影响为 34.5亿英镑(约为295亿人民币)，直接产生17400份工作(比如骑手，马工，训马师)和67800份外围产业工作(比如赛马场餐饮，马匹运输，兽医等)，也就是说赛马业至少能稳固提供8万个就业岗位。[②]而预计到2020年，赛马场上座人数将达到700万人次。[③]具体而言，英国发展赛马的成功经验主要体现在以下几个方面：

　　1. 法律法规完备。英国赛马业由来已久，被称为“国王的运动”。其赛马规则一共93.4条(不包括附录)，主要有对管理员、比赛准备、出发、比赛、结果、比赛后、争议和异议、杂项和附则的规定，涵盖了赛马参与比赛各个阶段中应注意的细节问题。英国赛马关于博彩的内容规定在了博彩法中。

　　英国赛马主要通过竞赛规则形式制定;该制定机构为英国赛马协会(British Horseracing Authority, BHA);英国赛马规则的特点是紧密围绕赛马运动的各个阶段作出了细致的规定，譬如对于“骑行”的分类，英国法规将其具体分为了危险骑行、疏忽骑行或不当骑行、事故干扰、马匹未尽力比赛等，根据规定构成上述情形的，应当处以罚金或被取消资格等惩罚。再譬如，其对“出发”过程的规定，就包含了出发方式、出发准备、出发时间、出发违例、重新召集程序等，对于赛马在出发时的每个步骤、方式都进行了细致的规定。这些规定都在很大程度上保证了赛事的正常运转。

　　2.管理机构明确。英国赛马的管理机构是英国赛马管理局或经它认可的赛马管理机构。英国政府主要通过制定法律法规，并事前规范税收的收取比例施以必要的调控，对于具体的赛事组织形式、马场维护及运营规划等主要由民间机构负责。甚至在英国，赛马场场主会选择直接将所得利润直接投入到下一场比赛以及赛场维护当中，比赛的意义远不止营利那么简单。基于英国的成功历史经验，其他国家纷纷效仿，例如澳大利亚、美国、新加坡等国家，发展赛马产业之前都建立了赛马组织负责管理具体赛事，而政府都施以了必要的立法措施和宏观调控手段。有时政府甚至需要建立专门机构对赛马产业进行常规化管理，对于赛马活动出现的违法违规行为，以政府监管及法律强制力的双重保障将赛马产业的运行始终维持在可控、可查的范围内，利国利民。再例如中国香港地区的赛马主要通过赛马会竞赛规例、博彩规例以法规、规则的形式制定，香港赛马的管理机构是香港赛马会，其属于非牟利的俱乐部组织，受政府监督、向政府赋税，其收入的绝大部分都转化为公益基金。总之，政府的参与加之明确且专业的管理机构，能够更加有针对性地保障赛马活动朝着专业化、精细化发展。

　　3.赛马文化深入人心。据悉，被认为是赛马活动发源地的英国小镇纽马基特，曾经也默默无闻、经济水平低下，没有任何特色产业可供发展，引入赛马后，如今每年能吸引成千上万的赛马观众前来观看。这启示我们，一方面赛马运动不一定必须选择在经济发展发达的地区开展赛事，科技水平的发展让实时赛事传播成为现实，线上线下同时运营的方式更有利于扩大该运动的影响力和号召力;另一方面，赛马活动所带来的紧张刺激感，老少皆宜，能够很好地体现出竞技体育赛事应有的积极向上精神，传播健康的赛马文化氛围。

　　二、海南特区发展赛马产业应当注意的几个问题

　　海南并不是首个谋划建设赛马产业的省份，内蒙古、武汉、广州等地都进行过赛马比赛，国内的赛马场虽已出具规模但尚未形成体系化管理，最终草草收场的结局不胜其数。其主要原因就是缺少国家政策的扶持及立法规范，管理紊乱、形式传统。而海南省地理环境优越、拥有国家扶持及特区发展新兴产业的决心和毅力大，但发展过程中仍需要注意以下几个方面的问题：

　　1、整体布局并加快整合国内赛马资源

　　符合国际标准的速度赛马场在国内并不少见，但更多是用于民族文化传统延续的仪式型赛马，每年能够举办达到近万人次赛事规模的的场次屈指可数。除了宣传力度有限外，缺乏统一、规范的管理是其发展阻滞的重要原因之一。如果没有明确的利好政策指导，俱乐部只能根据自身发展状态及市场环境开展活动，能够接纳的群众也十分有限。从全国赛马发展的角度出发，国内所有俱乐部应当根据官方协会或部门统筹规划每年的赛事工作。[④]同大部分国家一样，我国也应当根据全国实时的气候变化、赛场环境、人员配备等综合计议整年赛事。例如，在内蒙古、新疆等北方地区，冬天不适宜开展赛马活动的，可以把赛事统一安排在海南等南方地区，灵活利用赛场相关配置。

　　由于赛马对环境的要求比较高，在注重建造新的赛马场时，应当考虑赛马场所处的地理位置是否适宜赛马生活，或是否便于运输赛马及相关设备。如无，就可能需要加大运营成本的投入完善配套措施，这需要申请发展的地区结合当地经济发展水平及开展赛马的必要性和可行性综合考虑，以保证赛马赛事能够正常开展。我们希望，通过较为合理的赛事规划，整合集中全国的赛马资源，尽量让尽可能多的群众能够参与进来。让赛马不仅是一项“贵族运动”，更是喜闻乐见的群众性活动。这同样有助于赛马文化的扩展，向社会传播积极向上、勤于进取的赛马正能量。

　　2、确保资金流向公开、透明及符合公益目的

　　中国体彩已发行多年，却一直保持着原有水平、总体而言发展缓慢，没有得到重视和推广。如今互联网的兴起、多种娱乐方式百花齐放，也让体彩的受众变得越来越小，难以增加年轻人参与的兴趣。

　　即使赛马具有博彩性质，为防患于未然，以政府为主导等赛马产业必须先行制定具体等指导意见和法规、规章对赛马评判方式和结果等内容进行规制，公开每次比赛投注金额及派彩金，保证赔率计算、派彩的正确性、准确性，并定期公布赛马资金流向。[⑤]从法律层面保障资金流向的合法性，再通过严格监督运营机关和执行机关让公益性赛马博彩试点有一个良好的开端和较高的社会认可，从而有效增加赛马的国内外受众。

　　中国的赛马运营模式应当朝着利国利民、公平合理的方向发展，管理主体应由国家和专门协会共同担任，受益者是人民群众，不同于以个人营利为目的、国家法律明文禁止的各类赌博行为。[⑥]收益金由各级政府相关机构的财务部门设立专门帐户，并由专业人士或者团队负责统一管理，任何款项进出做到笔笔可查、决算可期的程度，严格杜绝任何单位和个人转移、挪用资产的可能性，并定期将统计数据向社会公布，确保刨除运营成本后，剩余资金都能用于发展公益事业，公众有合理异议的，也应当提供专门的投诉和质询渠道。

　　3、及早确立赛马产业发展的定位与功能

　　我国《刑法》定义赌博行为包括三种行为方式，即“以营利为目的，聚众赌博、开设赌场或者以赌博为业”。其特点是“以营利为目的”，同时具有规则高度自制、私密举办、双方主体信息不对称四个要件。而赛马的每项具体活动都必须在法律、法规规定的前提下进行，其中也离不开地方政府和民众的监督。况且，第一，赛马并不以营利为目的，而是通过赛马打响品牌知名度，促进海南经济、政治、文化等方面的协同发展，将海南建设为能够影响全国甚至全世界的新型旅游城市。而赛马彩票的规则是开诚布公的，赛马活动举办主要是在政府监管下开展的，杜绝了私人或不法组织通过暗箱操作控制比赛的可能性。第二，赛马产业以政府为主导、受政府严格监管的多链条活动，赛马比赛的公开性以及产业的发展，都从多方面加强了赛马竞技体育和海南旅游大省品牌的知名度。除了需将收入的大部分作为奖金返还给彩票的购买者，还要保证公益项目的规范性、参与完整性，防止“形式主义”等不正之风出现。这些功能是纯赌博业所不具备的，恰恰相反，赌博业其自身规则带有的密闭性让大量“赌徒”深陷不劳而获的快感当中，并不惜一切代价加大资本的投入，最终往往导致了个人乃至家庭资产的崩溃，造成了极其恶劣的社会影响。

　　4、统筹规划赛马产业相关配套体制机制

　　就我国而言，赛马行业属于朝阳行业，从业人员相对较少，赛马专业人才分布不均，各赛马俱乐部或协会主要需要从国外吸纳或引进人才。在赛马赛事人员考核与管理方面，国内赛马赛事人员的培训与考核也缺乏专业权威机构进行组织与实施。国内很多赛马赛事人员的培训均由地方马术协会进行，尚未组建国内权威机构，对人员进行分级认定和资质认可，导致赛马在赛事人员的调配与互认等方面均存在诸多问题。目前国内所举办的赛马形式主要是与其他国家共同举办纯血马赛事，实际上我国除了引进与改良的国外纯血马，还应当大力提升本土马匹品质，促进国内马匹品种不断改良，有助于不断开发多种比赛形式。例如，开展国产马与国外马品种统一竞赛的形式，或结合国产马匹品种的特点设置特色赛马赛事等。

　　实际上，赛马产业链条十分丰富，在赛马行业的发展中也在不断细化和延伸。看似简单的赛马运动本身可以延伸出多个细分产业，且产业链的行业跨度大，以赛事为核心涉及从上游畜牧业、育马业到下游服务业、彩票业等多个行业。下游产业能够支持支撑以赛马竞技为主的上游经济，同时马术等各种竞技比赛又能够极大地带动和刺激各种细分产业链的规范运行。除了一些常规的马术比赛、表演娱乐，我们还可以同步发展其他有特色的服务产业。例如，与海南当地的景点合作形成短期周边游，让往来宾客不仅能够感受到赛马的魅力，还能够顺便领略当地的风土人情;或是在赛马比赛结束后，允许获得优秀比赛名次且状态良好的赛马巡回游街，让当地群众也受到赛马文化的充分洗礼等等，这些都是能够有助于丰富赛马文化交流、渲染积极气氛的有力措施。所以，完善配套机制是发展马业不可或缺的一部分，政府应当提前规划部署、招商引资，争取在马业成立之初就做好万全准备。

　　三、关于海南自贸港发展赛马产业的具体建议

　　1、立法先行，结合特区实际情况制定赛马指导条例

　　如今海南政策的大力支持，根据《立法法》第六十三条规定，海南省人大及其常务委员会可制定有关公益性赛马博彩的地方性法规，尽可能详细规范海南赛马的运营模式、比赛规则、缴税等申请办理程序性事项，以帮助海南树立发展新兴产业的动力和决心。

　　对比起于2019年3月1日更新的《澳大利亚赛马规则》，总体上看规则十分全面、详尽，对管理机构、管理员、马匹注册、马匹参赛资格、赛会的具体流程、不当行为和其他违规等共分为十三大部分进行了规定。甚至在正文部分第225条，规则规定了可以对马匹进行安乐死的情形：“如果马匹在比赛中受伤且相关管理员认为，从动物福利角度出发为防止马匹遭受痛苦，建议对马匹施行安乐死，则由适当的人对该马匹施行安乐死。”这些规定体现了澳大利亚对赛马的珍视度，不仅仅将其视为“金钱树”和“招财宝”，而是对赛马也展开了充分的保护和给予“人道待遇”，提倡使用拥有健康证明的马匹进行赛马活动，在我们看来是充满人性化的规定。在未来我国所要制定的赛马法规至少应当明确以下内容：一是明确管理机构和管理权限;综合各国立法经验，赛马活动的举办必须要有专业的管理机构(一般是赛马会)进行全程监管和督导，确保比赛公正、有序开展。其次，根据管理机构的授权，管理员需要分工协作，在各个阶段保障赛事的运行顺畅。二是明晰马匹的参赛条件和资格，主要应当根据赛马的健康状况和年龄等可量化的标准数据规定，以免造成马匹的不当损害，不利于赛事活动的积极影响力;三是赛会的举办形式与流程，尽管赛马场容纳人数有限，但根据现有的技术水平，线上线下同步转播赛事的操作十分简便，通过对举办形式与流程的规范化，以及开展多元化的其他活动(例如小赛马员比赛体验等等)，能够吸引更多不同层次、不同文化背景的人群以关注，特别要注重增加中青年人群的兴趣，因其在家庭中的地位更有助于赛马文化的传播和交流，能够有效推动该赛事的可持续发展;四是赛马彩票的发售形式及具体参与方式，赛马与体彩结合的方式能够有效扩大群众基础，宣传范围迅速高效，参与方式也应当由简入繁进行设置，更便于理解与增加群众参与的兴趣;五是违禁物质及其他不当行为，公正、公平比赛是赛马活动的重中之重，任何违法违规行为都需要尽可能地预先避免;六是详细声明对违规人员的处罚方式，“法无禁止即可为”，针对违规人员的处罚方式和具体形式都应当先行确定，大力宣示赛马活动的正规性。

　　2、注重政府主导与市场调控结合发展

　　综合英美国家、澳大利亚、中国香港地区的赛马法律法规来看，虽然各个地区的管理方式有些许不同，但中央政府的调控不可或缺，只是参与的程度不同。如今，海南赛马活动拥有得天独厚的政策优势，势必会带动国内外投资者纷至沓来，赛马运动的举办也势必会博得国内外旅游者、消费者慕名而至，产业前景十分乐观。但是，我们要经受住种种考验，不仅要规划好、制定好各项具体规范，包括赛马活动细则、线上线下的转播模式等，还要预先对赛后的收入分配进行详实的规定，以防不法分子利用赛马活动谋取非法利益，确保海南赛马活动的举办始终有益于国家财政及社会福利。

　　我国发展马业，应当首先依托于先前体彩或福彩的经验和管理模式，严格遵照民政部、财政部、体育总局等其他有关部门的指示和调整，主要是为增加我国的财政及税收收入，助力我国的公益事业，促进海南自贸港的发展方式多元化。我们建议，海南发展马业应当建立“政府主导、行业主管、专业监督”的发展模式，有条不紊地发展赛马及相关产业。“政府主导”指的是政府应当提供相关政策、环境，制定赛马条例等具体规章制度，积极打造特色产业名片，向外界宣传海南省的发展资源优势，总体把控赛马产业的发展目标及行业动态。“行业主管”指的是由赛马协会牵头，主要负责赛马活动的日常管理和具体赛事的运营。当然，其间还需要加强与政府之间的通力合作，需要时刻接受政府和其他机关的监督，严禁出现各种控制比赛结果的违法行为;“专业监督”指的是运用司法监督、社会监督等多种方式，有针对性地保障赛马活动的公平公正性，让观众真正体验到赛马活动的魅力，从而更加支持赛马行业的可持续发展。

　　3、与国际接轨，扩大赛事影响力

　　通过对美国肯塔基州、澳大利亚、法国等地赛马活动的了解，不难发现，多地不仅满足于举办各类赛马活动，还注重打造诸如“特色赛马节”等国际品牌，能够吸引更多世界各地的观众慕名而来，不仅增加了赛马活动的国际文化交融体验，还能有效促进当地的消费市场和商业贸易往来。

　　随着我国赛马业的兴起，多个省市已具有赛马场基础设施，但迟迟未能形成本土特色品牌。欲跻身于国际赛马文化行列，除了开展多种形式的赛马活动外，更重要的是需要突破本土化，及早建立与国际接轨的赛马平台。海南在拥有得天独厚的政策优势后，除了应当学习和借鉴英国等国家的赛马运营经验外，还应当积极寻求与这些国家的合作，初期通过共同开办各项体育赛事的方式，扩大知名度，为将来发掘自身优势打下良好的基础。同时，通过加强与国际企业的赛事合作，能使其充分了解岛内经济发展水平、政治文化氛围，无形中为省内发展增添发展活力。

　　发展现代马业需要充足的劳动力，可就海南省而言，优秀人才和主要劳动力往往集中于海口、三亚两地，其他地区在各个方面的发展相对滞后。引入现代马业时，一方面育马、运马等可以为文化层次相对较低的群众提供就业岗位，国际及国内专业人才也可为赛事的精彩呈现贡献力量，真正实现“城乡一体化”共同发展的目标。[⑦]另一方面，各类马业相关人才的进驻和加盟能够为海南发展赛马产业提供充足的影响力，从而吸引更多投资者和消费者慕名而来。

　　4、培养马产业文化，吸引高新人才加盟进驻

　　欲使赛马产业蓬勃发展，离不开广大人民群众对赛马文化的接受和认可，当前国内民众对于赛马文化产业和马文化普遍缺乏基本的共识。[⑧]振兴赛马产业，不能仅仅依靠传统举办赛事，满足于赛马场带来的小众观赏性体验，而是尽可能构建让省内外乃至国内外用户共同参与的平台，促进国内外赛事交流和赛马文化产生碰撞与融合，最终形成中国特色的赛马文化氛围，推广海南地区独特的新兴产业名片。

　　赛马文化在我国停摆已久，这其中不乏宣传力度弱、普及教育缺失等因素影响，但是其优势也是明显的，其比赛时间短、初始定位高端，发展与振兴并非难事，但要注重有步骤、有方法地进行宣传与发展。注重营造商业赛马的文化氛围，不仅能够起到抑制社会不良风气的作用，而且对于提升我国的整体公民文化素养和精神文明建设同样重要。[⑨]

　　[①] 杨林、林全琳：《海南省试点公益性赛马博彩的必要性及其法律支撑》，载《学术论坛》2011年第10期，第57页。

　　[②] 禹唐体育：《赛马：一个大到你无法想象的产业》，访问网址：http://www.sohu.com/a/30071402_115533，访问时间：2019-4-24。

　　[③] 体育产业发展研究院：《2016年英国赛马产业资讯》，访问网址：http://www.sohu.com/a/279786876_505619，访问时间：2019-4-24。

　　[④] 张双：《赛马赛事在中国赛马行业统筹发展中的作用》，载《武汉商学院学报》2017年第6期，第27页。

　　[⑤] 杨林、林全琳：《海南省试点公益性赛马博彩的必要性及其法律支撑》，载《学术论坛》2011年第10期，第61页。

　　[⑥] 秦尊文：《美国赛马业发展经验及对中国的启示》，载《江汉论坛》2008年第12期，第53页。

　　[⑦] 冯云辉：《我国开展赛马运动的可行性分析》，载《体育文化导刊》2009年第11期，第60页。

　　[⑧] 邓院方、曾庆旋：《湖北省赛马文化产业发展战略思考》，载《武汉体育学院学报》2016年第1期，第47页。

　　[⑨] 杨成、胡庆山、刘买如、郭宝科：《我国商业赛马赛事风险管理体系的构建》，载《上海体育学院学报》2012年第1期，第29页。

　　参考文献

　　【1】杨成、胡庆山、陈绍艳、曾庆旋：《武汉市商业赛马产业发展的现状、制因及路径》，载《上海体育学院学报》2011年第5期。

　　【2】贺越先、张耀文：《国际旅游岛建设背景下海南赛马产业发展研究》，载《体育文化导刊》2018年第10期。

　　【3】 马辉、李海：《竞猜型赛马彩票的市场前景研究》，载《武汉体育学院学报》2010年第9期。

　　【4】贾佳：《内蒙古民间赛马文化研究》，载《体育文化导刊》2017年第1期。

　　【5】 杨成、胡庆山、刘买如、 郭宝科：《我国商业赛马赛事风险管理体系的构建》，载《上海体育学院学报》2012年第1期。

　　【6】李要南：《武汉市赛马产业发展优势与构想》，载《三峡大学学报(人文社会科学版)》。

　　【7】冯云辉：《我国开展赛马运动的可行性分析》，载《体育文化导刊》2009年第11期。

　　Discussion on Enlightenment of Industrial Development of British Horse Racing for Horse Racing Industry of Hainan

　　Tong Yongbin,Luo Na

　　Abstract：as a kind of traditional and attractive competitive sport, whether horse racing could be smoothly developed in our country has attracted most attentions. Horse racing industry in the UK has tended to be normalized and stabilized, which has become the object followed by most countries and regions that have horse racing industry. For development of horse racing in Hainan, it is inevitable to learn advanced “western experience”, while emphasis should be laid on integration of its establishment and local practical situations, thus devoting to form a characterized management mode “with planned development and guaranteed supervision”.

　　Key words: UK;horse racing industry;free trade zone;public benefit