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困境与改革:优化律师制度 助推自贸港建设

2021-11-09 15:32:21 来源:海南外经律师事务所/吴军 作者:gl 点击:

摘要:海南自由贸易港法《海南自由贸易港建设总体方案》的出台标志着自贸港建设迈上法治化、规范化的新台阶。律师是自贸港司法队伍的重要组成部分,律师制度的优化理应成为自贸港制度集成创新的应有之义。回顾海南建省以来律师行业的发展历程不难发现,不断大胆优化创新是海南律师队伍不断壮大,海南法律服务市场不断完善升级的关键所在。当前,海南律师行业的发展面临着传统诉讼领域业务渐趋萎缩,自贸岛新兴业务尚未形成,高端非诉讼领域人才短缺,省内律师竞争渐呈白热化,律师竞争内卷严重等多重困境。为解决困境,突破瓶颈,在坚持党的集中统一领导的原则下,进一步完善律师准入、培养、退出机制,加强律师执业监管全覆盖,健全律师执业权力保障是优化自贸港律师制度,助推自贸港法治建设的必由之路。

关键词:自贸港;制度集成创新;律师;困境;改革

 

2021年6月11日《中华人民共和国海南自由贸易港法》颁布实施,该法既是海南自由贸易港法治体系建设的“母法”,又是打造世界最高水平开放形态,实现海南自由贸易港制度集成创新重大突破的“基本法”。其颁布实施标志着海南自贸港法治建设迈上了新台阶。律师作为落实依法治国基本方略建设社会主义法治国家的重要力量,理应成为自贸港司法工作队伍的重要组成部分2020年6月1日出台的《海南自由贸易港建设总体方案》中,国家又明确提出了要“着力推动制度创新”。根据总体方案,制度集成创新成为海南自由贸易港政策制度体系中最重要的一环,而优化司法环境则成为推动制度集成创新、打造良好营商环境的关键所在。不断发展、完善、改革、创新的律师制度自贸港司法文明进步的体现更是实现自贸港制度集成创新的应有之义。

站在自贸港建设的新高地,回顾海南建省办经济特区30多年来律师行业的发展历程,思考总结律师行业在服务海南发展中存在的困境,方能立足本省经济社会发展现状,着眼长远,在坚持党的集中统一领导下,不断创新完善律师制度,提升整体律师素养与执业能力,为推进自贸港建设各项制度落地,提供全方位、多领域的优质法律服务。

 

一、建省以来海南律师行业的发展历程

海南作为中国最年轻的省份,律师行业的起步相对较晚,但近年来发展迅速。建省三十三年间,海南律师行业经历了缓慢起步、蓬勃发展、改革创新三个不同的发展阶段,每个阶段都呈现出不同的时代特征,回顾海南律师行业的发展历程,才能更加明确律师行业未来的战略定位。

(一)缓慢起步阶段(1981年至1996年)

1981年7月24日,广东省司法厅批复海南行政区法律顾问处成立,标志着海南岛第一家法律服务机构正式诞生。1984年7月7日,广东省司法厅批复成立海南行政区对外经济律师事务所,海南岛终于有第一家律师事务所。从1981年行政区第一家法律服务机构成立发展到1988年4月海南建省办经济特区时,全省仅有22家律师事务所,发展到1991年,全省也仅有33 家律师事务所。三年里仅增加了11家律师事务所,执业律师增加不到20人,全省律师总人数仅100余人。量少质弱的老大难问题极大阻碍了海南律师行业的前进步伐。为应对上述困局,海南省司法厅(以下简称省厅)大胆改革创新,于1992年指导成立了海南省律师协会,理顺了律师行业的管理机制,同年6月1日又颁布施行了《厅属律师事务所公证处经费管理办法》。根据该办法,省厅直属国办律师事务所经费“自收自支”,工资依总收入的30%计提。“自收自支”与“效益工资”政策的出台,极大的激发了国办所律师的办案积极性,全省年度业务总收入很快突破了历年最高水平。收入的增加又进一步促进了律师服务水平的提升以及事务所办公条件的改善,推动了全省律师制度的继续深化改革。

为顺应律师制度改革的需要,省厅于1993年又进一步出台了《律师事务所招聘律师试行办法》(以下简称试行办法),明确了可设立合作制律师事务所并规定了律师招聘的具体办法。试行办法出台后的1993年6月,海南第一家合作制律师事务所即告成立。试行办法出台的短短十个月内,15家合作制律师事务所安家海南,78名律师扎根宝岛。同年10月,省厅在《改革中宏观调控的若干意见》中明确提出“八五”期间实现全省专职律师达到总人口的万分之零点五,海口地区专职律师要达到人口总数的万分之四的发展目标。同年12月,省厅又在全国率先出台了《关于不占编制律师事务所审批管理暂行办法》(以下简称暂行办法)及其实施细则,明确可以设立合伙制及个人律师事务所,合伙制及个人律师事务所可依章程自定组织形式与分配办法。随着暂行办法的出台,1994年1月,海南省内相继设立了第一家合伙制及个人律师事务所。暂行办法的出台掀起了一股设立合伙制及个人律师事务所的创业高潮,极大的促进了海南律所的建设发展。暂行办法在出台时极具前瞻性,部分规定内容为全国首创,全面契合了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》与《司法部关于深化律师工作改革的方案》的指示精神,为壮大海南律师队伍提供了坚实的政策保障。海南律师行业通过大胆创新,走出了一条符合社会主义市场经济发展需要的改革之路,初步扭转了起步落后的不利局面,全面拉开了海南律师行业大发展的序幕。

(二)蓬勃发展阶段(1996年至2018年)

1996年515华人民共和国律师法审议通过同年6月《海南经济特区律师执业条例》(以下简称执业条例)由海南省第一届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过,这是全国第一以律师法为依据制定的律师执业地方性法规。它的公布施行标志着海南律师行业入了依法管理的全新阶段,全面保障律师在海南经济特区的执业权益规范了法律服务市场秩序。执业条例作为一部地方性法规,是建省以海南律师工作改革成果重要体现,具有鲜明的特区特色,充分体现了海南经济特区勇于创新的改革魄力律师执业机构的组织形式上,执业条例再次确认了可以设立合伙制及个人律师事务所,使海南省早已存在的个人律师事务所得以合法化,该项规定当时在全国绝无仅有。律师服务收费上,执业条例规定了律师承办法律事务可以采取计件、计时或者胜诉收费等方式协商收费全国律师服务收费市场调节先河。律师管理上,执业条例全国第一规范律师及律所年检注册、财务管理、审计监督等方面的地方性法规。执业条例颁布施行,海南经济特区律师行业展的一座里程碑,标志着海南律师行业全面进入依法管理、依法执业的新时代。

蓬勃发展阶段的二十二年间,全省从上世纪80年代末起步阶段的22家律师事务所,不足百人的执业律师队伍,发展到了150余家律师事务所,3600余名执业律师。律师类型也从仅有专职律师发展到了兼职律师、公司律师、公职律师齐备,律师事务所硬件及规模都有了较大的发展与改善,百人大所逐渐出现,服务领域也逐渐由传统的诉讼领域延伸至金融、税务、新三板、财富管理、政府委托立法等非诉讼法律领域。可以说三十年间,海南律师为服务本省经济社会发展、保障人民群众合法权益、维护社会公平正义、推进民主法治建设发挥重要作用全行业逐渐步入了蓬勃发展的快车道。

(三)深化改革阶段(2018年至今)

2018年4月13日,习近平总书记在海南建省办特区30周年大会上明确提出要将海南建设成全球最大的自由贸易港,随着海南岛战略定位的转变,执业条例中的相关规定明显跟不上海南自由贸易试验区、中国特色自由贸易港建设的需要,也与深化“放管服”改革,打造良好营商环境的高标准要求不相适应。海南急需进一步解放思想、打破禁锢,加快推进海南律师行业向专业化、规范化、现代化转变,对执业条例进行修改已迫在眉睫。为顺应自贸岛建设需要,2019年9月27日,海南省第六届人民代表大会常务委员会第十四次会议审议通过了《海南经济特区律师条例》(以下简称律师条例),实施长达23年之久的执业条例同时废止。律师条例新增了规范律师管理、优化营商环境,发挥律师在海南自由贸易试验区和中国特色自由贸易港建设中的作用等内容,进一步加大了海南律师行业的对外开放程度,实现了多项制度的创新。

在涉外法律服务方面,允许港澳地区和外国律所驻海南代表机构从事商事非诉讼法律事务,与本地律所实行协议联营和合伙联营,互派执业律师担任法律顾问。在创新律所组织形式方面,允许设立公司制律师事务所,放宽了特殊普通合伙律师事务所合伙人准入条件,允许注册会计师、注册税务师等专业人士成为合伙人。在完善行业监管与执业保障方面,律师条例细化、优化、强化了“放管服”改革,将律师执业和律所设立由原来的两级审批变为一级审批,审批时限由原来的30日分别缩短为2至3个工作日。条例同时强化了律师的执业权利保障,为律师安心执业提供了坚实的法律基础。律师条例实现了律师制度的十大创新,得到了司法部的充分肯定,在国内外引发热议,好评如潮。

从律师条例出台至今不到两年的时间里,海南律所注册数及律师执业人数均实现了井喷式增长。全省律所数量从律师条例出台前的150余家增长到近300家,而且还在以平均两天一家的速度不断增长,全国排名前十的律所均在海南设有分所,国外、港澳及国内各省律所也纷纷在海南设立分所、联营所。全省律师执业人数从条例出台前的3600人增长到4645人,而且还在以年10%的高速增长,两百人以上的规模大所也即将出现。

从建省初期的22家律所,不足百人的执业律师队伍,发展到现在近300家律所,4645名执业律师,三十三年海南律师发展史,就是一部改革史、创新史。没有海南律师制度在全国的多次率先创新,就没有海南律师行业辉煌灿烂的今天。海南是律师行业规模的小省,同时又是律师制度集成创新的大省。未来,海南还将继续推动律师制度集成创新,充分律师制度的优势转化为服务动能,海南律师更加充分地参与自贸港法治建设提供更加广阔的舞台

 

二、海南律师行业发展的现实困境

在海南自贸港建设加速推进的时代背景下,海南法律服务市场面临着诸多崭新的机遇。同时,律所数量及律师人数的快速增长,传统法律服务市场的渐趋萎缩,也为行业的发展带来了极大的挑战。危机与挑战并存,如何突破现实困境,值得全行业认真思考。目前,海南律师行业发展的困境主要体现在以下几个方面:

(一)传统法律服务市场渐趋萎缩

传统法律服务市场萎缩的原因主要有三,一是产业类型单一。海南建省办经济特区30多年来,经济总量一直处于全国低位。海南本省优质企业不多,主要依靠房地产业拉动GDP,无论是从投资总量还是税收额度来看,房地产业的贡献率都占比近50%。与此相应的是海南律师服务收费的半壁江山都被房地产法律服务所占据。随着2018年两轮史上最严限购令的出台,海南房地产市场迅速萎缩,与之相关的建筑施工合同纠纷、房产买卖纠纷、施工质量纠纷等房地产纠纷大幅减少,海南律师在该重点领域的取费亦相应大幅减少,对行业整体收入影响巨大。二是政府惠民政策的不断深入。随着国家购买法律服务的全面推进,法律援助、村居法律顾问、刑事辩护全履盖、诉调一体等惠民政策不断向深度和广度推进,政府购买法律服务的数量呈井喷式发展。政府购买法律服务一方面切实减轻了广大人民群众的经济负担,但在另一方面也使得相当多的当事人选择由政府付费提供惠民法律服务,而不再自行付费寻求市场化法律服务。政府的法律惠民政策在相当大的程度上挤占了律师的市场取费空间。三是律师人数规模迅速扩大导致的恶性竞争。传统法律服务业务门槛较低,律师参与人数众多。在律师人数规模迅速扩张的前提下,每一项传统法律服务都有多名律师参与竞争,竞相低价承揽业务。恶性竞争产生的律师取费整体下滑,导致了传统法律服务收费总规模的进一步萎缩。

传统的房地产业正在萎缩,自贸岛建设的新业态尚未建立,政府惠民政策的出台,律师人数的急剧增加,导致海南律师在新旧动能转换期间执业压力空前增大。

(二)非传统法律服务领域人才短缺

随着自贸港建设的深入,海南律师在对外贸易、知识产权、财税服务等领域将会率先遇到发展瓶颈。以知识产权领域为例,2020年12月31日,全国第四家知识产权法院,海南自由贸易港知识产权法院挂牌成立,这是贯彻落实习近平总书记关于海南自由贸易港建设重要指示,严格保护知识产权的重要举措。随着自贸岛建设的深入推进,海南知识产权案件增加迅猛。知识产权法院成立前,海南两级法院从2019年9月至2020年9月短短的一年时间里,共受理知识产权案件1716件,而此前四年知识产权案件总数仅为775件。2019年9月起一个年度的知识产权案件收案量就是前四年总和的2.2倍。而由于海南省此前知识产权案件数量较少,类型不多,海南律师知识产权法律服务水平远远跟不上案件快速增长的需要。

除知识产权领域外,目前海南省十分缺乏IT类、财税类、工科专利类、企业合规等专业需求较强的法律服务人才,非传统领域法律服务人才建设亟待补强。

(三)本省律师竞争内卷化渐趋严重

《海南自由贸易港建设总体方案》及律师条例的出台吸引了世界及国内150多家律所落地海南,其中2家为香港合伙联营律所,28家为全国知名律所分所,相比海南省内原有的150余家律所,数量骤涨50%。截止2021年6月,全省律师执业人数骤涨为4645人,其中香港律师5人。律所数量及律师执业人数的急剧增加,一方面极大改善了海南律师队伍的知识结构,提升了海南律师行业的整体服务水平,但另一方面也导致了律所数量及律师人数呈现过快增长之势。2019年全省法院共受理各类案件236798件,同比上升12.54%。2020年全省法院共受理各类案件248324件,同比仅上升4.87%,全省法院收案上升率呈急剧下滑之势。本省传统法律服务领域市场渐趋低迷,自贸港新兴业态尚未显现,律师的执业人数迅猛增加,全国乃至全球律所的大量涌入,导致新晋律师面临着生存难,资深律师面临着转型难的困难局面。在激烈的竞争压力之下,海南律师竞争内卷化渐趋严重。

 

三、全面加强制度集成创新

全面回顾海南律师行业的发展历史,深入了解海南律师面临的困局,是海南律师制度集成创新的重要工作基础。律师制度集成创新是打破现有困局,全面促进海南律师行业蓬勃发展的重要手段。大力推进自贸港建设,全面创新律师制度,宜从以下几点入手:

(一)坚持党的集中统一领导,以党建引领所建。

2017年10月,全国律师行业党委成立,负责指导全国律师行业党的建设工作。2018年9月,司法部又召开了全国律师行业党建工作推进会,要求把党的建设和律师事业发展有机融合起来,突出党建的政治引领作用,让党的组织、党的工作在律师事务所真正发挥作用,促进律师事业大发展。海南自贸港建设要创新律师制度,最重要的原则就是必须坚持党的集中统一领导,充分发挥党组织战斗堡垒作用和党员律师先锋模范作用,充分发挥党组织的政治优势、组织优势和群众工作优势,增强律师的组织归属感、认同感,把律师紧密地团结在党组织周围,以党建引领所建,把律所做强、做大、做优。

(二)进一步完善律师准入、退出及培养机制

习近平总书记曾指出“要树立强烈的人才意识,寻觅人才求贤若渴,发现人才如获至宝,举荐人才不拘一格,使用人才各尽其能”。自贸港建设离不开高素质的法律服务人才,要提高律师队伍的整体素质,必须要进一步完善律师的准入、退出及培养机制。要尝试在自贸岛内设立更高标的司法考试通过标准,要相应增加外语、自贸知识等考试内容,使得在自贸岛执业的律师的专业素质较国内律师更高,更具国际视野。要全面强化自贸岛实习律师的量化考核机制,适当减少实习律师的考核通过率,对在实习期内无法较好完成实习任务的实习律师,要适当延长实习时间,全面提升其执业技能,以应对即将面临的激烈竞争。要完善律师的退出机制,对违规违法的执业律师,要下狠手、出重招,强制其退出海南法律服务市场,形成刚性退出机制。要狠抓海南律师执业培训,采取走出去、引进来的方式,依托国内大所全面开展海南律师实战技能大培训,由省厅组织海南律师全面开展执业技能大炼兵。要利用知名法学专家在海南过冬度假的有利因素,邀请其为海南律师授课讲学,全面提升海南律师的职业素养。

(三)全面规范海南法律服务市场

省厅、律师协会、律师事务所应形成合力,全面规范海南法律服务市场,为广大律师创造公平竞争的法律服务市场。省厅及律师协会应建立行业管理大数据平台,实现对律师执业的全过程监管。对于私自收费、虚假承诺、服务质量不到位、充当司法掮客、违规风险代理、低价中标等一系列扰乱法律服务市场的违规违法行为,不但要加大查处力度,另一方面也要录入大数据平台,作为律所及律师诚信评定依据。对于违规违纪的重点人、重点事,省厅、律协、律所要早发现、早干预、早查处。通过严监管,营造自贸岛公平有序的法律服务市场,让广大律师在公平的市场环境下良性竞争,有序执业。

(四)全面保障律师执业权利

要切实维护律师职业尊严及执业权利,要严格规范办案人员职务行为,对于发表贬损律师言论、随意打断律师正当发言等侵犯律师执业权利的行为,要针对性的制定处理措施。针对当事人及其家属、旁听人员以及无关人员谩骂、围攻律师等侵权行为,公安机关应强力介入,形成法律威慑。要进一步强化律师维权投诉机制、快速响应机制,让律师在自身权利受到不法侵害时,能够快速维权。要建立公、检、法、司律师维权联动机制,切实在各司法部门形成尊重律师执业权利的良好氛围。

律师是法律的捍卫者,律师队伍是建设法治海南的生力军。回顾海南建省办经济特区以来律师队伍的发展历程,我们深刻的认识到,正是律师制度的不断优化与创新,才有了海南律师行业的蓬勃发展。海南省每一次走在全国前列的制度创新,都释放出巨大的改革红利。未来,海南律师要走出执业困境,也必须通过自贸港律师制度创新,将制度优势转化为自贸港建设的治理动能,让海南律师在自贸港建设中充分享受到发展创新的改革红利。

 

参考文献:

[1] 千古洲:《没有律师改革的深化就没有海南律师业的发展》,《中国律师》1997年第1期,第4页。

[2] 李敬忠:《海南律师业发展的历史与现实》,《中国律师》2001年第8期,第25页。

[3] 李敬忠:《海南建省十年律师工作改革回眸》,《中国律师》1998年第1期,第9-13页。

[4] 颜东秋:《海南亟需重视培养法律实务人才》,《今日海南》2011年第3期,第26页。

[5] 《海南吸纳高素质律师服务自贸港建设》,《法制日报》2020年8月10日。

[6] 数据来源:海南省律师协会网;《2021年海南省高级人民法院工作报告》《2020年海南省高级人民法院工作报告》

[7] 《习近平在中央政治局第二十次集体学习时强调 充分认识颁布实施民法典重大意义 依法更好保障人民合法权益》,《党建》2020年第6期,第1-9页。

[8] 新华网:《习近平强调:建设一支宏大高素质干部队伍》,2013年6月29日。